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标题: 苗公知:如何给民主续命 [打印本页]

作者: bridged    时间: 4-29-2018 13:50
标题: 苗公知:如何给民主续命
        如何给民主续命 | 敦伦政经学院
2017-11-21 苗公知 敦伦政经

文/  苗公知
导读:良好的经济条件、制度环境,乃至转型前后的历史遗产,都影响着民主政权的命运,但民主的存亡并没有什么必要的条件。经济发展水平、不平等或是低效政府都不是民主存续绝对的障碍。另一方面,建立巩固而具有效率的民主并非一日之功。
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20世纪70年代到90年代,民主化转型席卷了从非洲到东欧的广大地区,冲击了各式各样的威权政府(我院作者洪公知对相关文献进行过精彩的总结,见“统治者何时放弃权力?”)。当时,近似宿命论的乐观主义流行于威权国家的民主派以及政治学界,他们对民主转型的前景满怀希望,期盼着历史在民主中终结。
三十年后的今天,之前的乐观估计却不得不被修正:经济发展和全球化反倒增强了某些威权政府的韧性,令转型更加困难;许多建立于威权废墟之上的民主制度难以自我维持,甚至走向崩溃。
学界看待民主的眼光,也随之而变得更加现实。80和90年代的民主化研究被“转型范式”(Transitology)所支配,把权力交接看成是民主化的全部。如今的学者则放广视野:值得关注的不仅是转型何以发生,更有如何守住宝贵的转型成果。近期的研究发现,良好的经济条件、制度环境,乃至转型前后的历史遗产,都影响着民主的命运。一些看似不利于民主巩固的因素,却在特殊的环境下促进了政治竞争,使脆弱的新兴民主得以维持。
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经济,但不只是经济

经济发展与民主之间关系的争论仍在继续,但经济发展对民主巩固的积极作用业已成为共识。Przeworski(2000)很早就提出:民主与经济发展之间的相关性,并非是因为富国更易发生民主转型,而是因为民主在富国更难崩溃。其经典定理可表述为:没有一个发展水平高于1975年的阿根廷的民主政权崩溃。
虽然委内瑞拉的民主崩溃挑战了上述论断,但迄今为止,经济发展水平仍是预测民主存续的最佳指标(Svolik, 2008, 2015; Aleman & Yang, 2011; Sing, 2010)。经济发展依赖去中心化的市场经济,威权政府更难以把持经济来巩固权力;更多的资源缓和社会分裂,增强合作激励;发展可以向治理者提供更多资源,有助于国家能力(state capacity)。
从长远来看,较高的经济发展水平有利于民主的巩固。然而,短期的经济表现也会影响民主崩溃的几率。
Lipset(1960) 首先提出,民主若缺乏“内在合法性”(Intrinsic legitimacy),其存续便会依赖政府的效能。不出所料的是,两次大战间的世界性经济危机正是第一次威权回潮的背景。Przeworski(1995) 也发现,经济衰退会大幅抬升政权崩溃的概率,即便是民主政府也难以幸免——尽管民主政府总体上比威权政府韧性更强。
从经济衰退到民主崩溃的机制多种多样:1. 经济衰退下,更多民众会默许乃至支持野心家对民主的颠覆。2.经济危机带来结构性改革的压力,有潜在受损可能的精英更可能会对民主发起挑战。3.财政困窘的政府较难维持官僚建制和军警的忠诚,无论其形式是民主还是威权。(Kaufman& Haggard, 2016)。
一系列量化研究进一步证明了经济增长与民主存续之间的相关性(Svolik, 2008; Houle, 2009;Kadivar, 2017; Brambor & Lindvail, 2014)。值得一提的是,Maeda(2010)区分了民选领导人发起的“民主倒退”(Backsliding)与军人发动的“政变”:经济衰退会增大政变发生概率,但对民主倒退的发生与否却无甚影响。民主倒退通常由现任领导人发起,而政变则会颠覆现任的统治。经济衰退会降低现任的民意支持率、降低政变成本,提高政变成功率。然而,经济危机并不影响在任领导人侵蚀民主制度的成本。毫不意外的是,委内瑞拉与俄罗斯的民主倒退均发生在石油繁荣时期,而匈牙利和土耳其的民主倒退也并非由经济衰退引起。
经济不平等可能也影响着民主的存续。一些学者视威权政府为经济精英维持不平等的手段,而民主化将会引致更多的再分配。不平等程度越高,民主化带给精英的预期损失便越大。因此,在高度不平等的威权国家,精英便倾向于以镇压而非妥协来应对民主化压力;即便民主在不平等的国家建立,富人也更愿以政变来颠覆民主政权(Boix, 2003; Acemoglu & Robinson, 2001, 2005)。
然而,定量地检验这一猜想并非易事:有关经济不平等的数据覆盖面很小,而遗漏值多集中于贫穷国家,因而难免估计误差。为解决此问题,Houle(2009)用资本占工业附加值的比例作为不平等的代理变量,研究结果与理论预期不同:不平等对于民主转型并无显著影响,但民主在不平等的国家更易崩溃。虽然不平等会提高群众争取民主的意愿,但现实世界中的群众动员总归难逃集体行动的困境。民主颠覆的发生机制则有所不同:政变仅由少量精英促成,协调集体行动要简单许多。
Houle(2009)对民主的不平等模型仅有局部修正,另一些学者则从根本上对该模型提出了挑战(Slater, Smith& Nair, 2014; Haggard & Kaufman, 2012, 2016)。在他们看来,不平等模型未能正视真实世界中的复杂政治生活。Slater, Smith & Nair(2014)剖析了不平等模型背后的两项预设:1.国家有能力执行再分配政策。2.政治权力的实际拥有者是经济精英的代理人。在国家能力较强时,该假设或许能成立,但很多新兴民主国家的能力十分有限,政府即便有相关意愿,也缺乏贯彻再分配政策的手段。此外,军人在这些国家是独立的政治行动者而非富人的代理人。相较于捍卫富人利益,政变更可能源于军人的自利考虑,或来自少壮派激进的进步主义意识形态。Slater, Smith & Nair(2014)考察了国家能力较弱的非洲地区:民主国家中富人的税负实际上更少而非更多;而威权逆袭也没有减少对富人的税收。
Kaufman and Haggard(2012,2016)对不平等模型提出了类似批评。不过他们质疑的焦点并不在民主与不平等之间的统计相关性,而是针对相关性背后的机制:即便这种相关性存在,现实中的民主转型和民主崩溃真的是分配问题引起的吗?两位作者没有使用量化证据,而是记录了第三波民主浪潮中的所有转型案例,并对每个案例采取定性的因果过程观察。
他们发现,即便采纳宽松的标准,“再分配需求”也只能解释民主转型的55%左右。余下的案例要么是精英在底层压力阙如的情况下主动发起,要么来自精英内部分裂。而再分配能够解释的民主颠覆就更加有限:在第三波民主浪潮之后发生的民主颠覆中,只有20%-30%与精英抵制再分配有关。有时,反对民主者获得了跨阶级的支持,如秘鲁藤森总统的自我政变;另外,精英群体的分裂也可能导致民主颠覆:1991年泰国政变的起因便是民主政府企图控制军队开支,但该届泰国政府却广受富人支持。最后,在厄瓜多尔(2000),加纳(1980)和苏里南(1980)三个被作者称为“民粹主义颠覆”的案例中,民主崩溃的原因与再分配模型的预测正好相反:颠覆者挑战民主的原因是民主政府的再分配太少而非太多。
综上,作者认为,即便民主颠覆与不平等之间有相关性,阶级冲突也不是民主颠覆的基础发生机制:政治因素可能同时引起了民主崩溃和经济不平等。作者用 “弱民主综合症”(Weak Democracy Syndrome)来形容脆弱的民主政体:制度化水平不足,难以控制军队,无法协调精英间矛盾;它无力促进经济增长,也未能缓和不平等问题。也许,与其过度关注经济,不如将一部分注意力放到新兴民主的政治过程上,从制度方面来理解民主崩溃的原因。
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“笨蛋,是政治!”

在第三波民主化未结束时,政治学者便已开始探讨何种政治制度有利于民主存续。Linz(1994)是总统制最为激烈的批评者之一。依他之见,议会制更有利于新兴民主巩固:议会制鼓励政党联盟,行政机关较易有议会多数支持。总统制的“赢者通吃”则降低了政党合作的意愿,立法和行政机关分立又令总统与议会关系紧张。此外,总统制还缺乏不信任投票以及解散议会等制度化的冲突解决手段,冲突容易演变成僵局,而这会诱使政治行动者诉诸非民主手段来寻求解决。
截至目前,定量研究在该问题上并无决定性证据。一些研究不利于Linz的结论,如Boix(2003)发现,总统制整体而言对民主没有影响;Aleman & Yang(2010) 的研究表明,总统制对民主存续的影响只在边际上显著,而且还是正相关。
支持Linz论点的定量证据也不难找到。Svolik(2008)发现,总统制会降低民主巩固的概率,而他(2014)新近的研究区分了民主崩溃的不同方式,并有如下发现:总统制对军事政变无影响,但增加了民选领导人终结民主的概率。Maeda(2010)确认了这一发现。
让我们暂且搁置尚无定论的统计相关性,考虑一下Linz所描述的机制:即使总统制与民主崩溃存在相关性,总统制制造的政治僵局真的是民主崩溃的原因吗?Cheibub (2007)便认为,民主崩溃与总统制的相关性只是巧合:由于历史原因,总统制集中在拉美地区,而这一地区的原生禀赋就不利于民主巩固;此外,给定相同的议会碎片化程度,总统制下组建政党联盟的概率与议会制并无明显差异。这似乎表明总统制并非内在地倾向于制造政治僵局。
另一方面,由于过多关注上世纪拉丁美洲的政变,Linz的理论存在着时空的限制:如今,新兴民主更多地终结于民选领导人而非军人之手。这些领导人以民众授权为借口,不断挑战权力制衡和宪法对公民自由的保护。选举仍然定期发生,但缺乏公平性或深受舞弊之害。虽然政治僵局仍然会降低民主的效率,但行政与立法权力之间的矛盾却能制衡民选领导人。Sing(2010)的定量研究也支持这一看法:立法和行政机关之间的分权细节非常重要:弱小而温顺的议会,而非总统制本身,才是造成民主崩溃的罪魁祸首。
总统制与议会制的优劣仍没有定论,但越来越多的学者意识到,总统制—议会制是一个连续体,选举制度、选区规则乃至议会的投票制度都会影响立法和行政权力之间关系。过多地关注宪法设计,或许会导致对中观与微观制度因素影响的忽视。随着“总统还是议会”这一问题淡出学术争论的中心,学者们开始关注其它制度对民主存续的影响。
譬如,独立的司法机构常常制衡着行政权力,守护着民主制度。并不奇怪,司法独立常常成为野心家的眼中钉:阿根廷总统梅内姆为了突破任期限制,将最高法院的法官人数由5人增为9人;委内瑞拉的查韦斯更是用私家班底取代了原先独立的最高法院,把持了司法权。
然而,形式上独立的司法机构并不必然是民主的守护者,特别是新建立的司法机构,虽然在正式制度上独立于行政机关的运作,但其人选则是由现任政治精英所决定,因此常沦为民主倒退的帮凶。Gibler& Randazzo (2011)发现,只有存续时间达到足够长度的独立司法机构才能保护民主制度,新建立的独立司法机构反倒可能增大民主崩溃的几率。
在深度分裂的社会中,权力分享机制同样影响民主存续。Graham, Miller& Str?M (2017)区分了三类分权制度:1.包容性制度(inclusive institution):采用大联盟政府与少数否决权等制度,使少数群体能够参与中央政府的政策制定;2. 弥散性制度(dispersive institution):以联邦制等区域性分权安排,给予少数群体更多自治权;3.限制性制度(constraining institution):更强有力地保障公民自由,将可能引致分裂的议题移出公共权力的干涉范围。作者认为,只有限制性制度能为民主输家、赢家及第三方提供持续参与民主政治的激励。借助动态Probit模型(Dynamic Probit Model)的帮助,作者发现:刚经历过内战的国家采纳包容性制度,有利于降低民主崩溃的概率,弥散性制度则无法防止民主崩溃,限制性制度无论经历内战与否都能降低民主崩溃的概率。
国际因素也影响着民主转型和存续。冷战结束后,失去了苏联这一后台,非洲的许多独裁政权纷纷转型;于此同时,美国,连同其西方盟国,也为威权政府的转型提供了压力和激励(Levitisky & Way, 2010; Boix, 2011;Gunitsky, 2014)。超出国境的因素也影响着民主的存续:实行民主制度的邻国愈多,民主便愈不容易崩溃(Svolik, 2015; Kadivar, 2017; Slater, Smith & Nair, 2014);参与民主国家成员较多的国际组织,也会降低民主崩溃的概率(Pevehuose, 2013);最后,美国的外交政策是预测其拉美邻居民主命运的良好指标(Sing, 2010)。
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告别革命?历史遗产与民主存续

一些研究将眼光放得更远:他们不止着眼于经济与政治现状对民主存续的影响,而是进一步探索了转型前的历史遗产如何影响民主的命运。
有政变或军政府统治历史的新兴民主体制的确更易被颠覆(Svolik, 2008; 2015; Slater, Smithm& Nair, 2014; Haggard & Kaufman, 2016; Graham, Miller & Str?M, 2017)。需要注意的是,这一相关性并不一定是因果联系:军人干政的历史只是证明了他们长期的政治影响力。即使民主化转型发生,军人在政治活动中的独立角色和政治能量也未必削弱。
阿拉伯之春再度激发了对转型路径的讨论。在经历短暂的民主和穆兄会的糟糕统治后,埃及又回到了军人统治之下,而新独裁者塞西的专制程度并不亚于穆巴拉克;叙利亚反对派中不乏宗教极端主义者;后卡扎菲时代的利比亚支离破碎,成为野心家争夺权力的战场;转型相对成功的突尼斯目前也有强力机构干政、民主倒退的危险。
中东民主的黯淡前景似乎令学者们回忆起了一个经典猜想:与大规模群众动员乃至革命引发的民主化相比,以和平协议来转型是否更加有利于民主巩固?在第三波民主化尚未结束时,这一问题便已引发广泛讨论。虽然Karl(1990)认为协议转型对民主改革的彻底性有负面影响,但这一时期的多数学者仍然认为,朝野温和派之间的协议对转型至关重要(O’Donnell & Schmitter, 1986; Huntington, 1991)。
不过,以埃及和突尼斯两个案例来论证革命式转型必然失败,实在太过偏颇:首先,在这两个“社交媒体革命”案例中,集会及抗议等群众运动乃是短期引爆的自发行为,缺乏长期群众动员背景,并非有形态的政治势力,转型成败与否都与此因素干系不大;此外,在此二例中,威权政府的崩溃更该归功于专制者的内讧而非群众运动:关键时刻精英内部的分裂令本·阿里和穆巴拉克失去了军队的支持,威权遂难免垮台。
如今,距离第三波转型已有三十余年,针对其中的各个案例,学界已经有了更多的证据来评判不同转型方式的长期后果:群众动员造成的转型并不内在地劣于协议转型。相反,转型期间的高强度群众动员,有利于民主的存续和民主质量的提升。
首先,群众动员的压力能保障民主制度的公正性。在缺乏下层压力的转型中,精英把持着政体的机构运作,使得选举制度、政策议程向精英利益倾斜。Albertus & Menaldo (2014)发现,惟有革命引发的民主才能提高再分配水平。Haggard & Kaufman(2016)则发现,在转型后的一到三年内,平均而言,精英主导式转型在民主质量上远低于群众动员式转型。此差异在转型五年后才会渐渐消失。不出所料的是,以群众动员实现民主化的乌拉圭在转型四年后即被Polity评为 “完全民主”,而转型过程被精英主导的智利用了18年才彻底矫正了歧视性的选举制度,消除了军队对政策的把控。
更为重要的是,通过群众动员转型的民主国家可能有更强的生命力。Kadivar(2017)的定量研究发现,转型前的长期群众动员可以极大降低民主崩溃的几率:比起未经过群众动员的转型国家,有6年以上群众动员历史的新兴民主崩溃的概率要小80%。而Haggard & Kaufman(2016)的案例对比也支持这一看法:长时间的群众运动能锻造民主必需的政治家与政党,保证了转型后秩序良好的政治参与;群众动员激活了转型国家的公民社会。正式制度或许无法抵御野心家时,动员足够的公民社会往往能成为捍卫民主的有力屏障。
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从民主巩固到民主存续

综上所述,民主的巩固需要经济发展和增长、活跃的公民社会和适宜的政治环境。然而,并非所有威权国家都具有良好的转型禀赋。那么,先天条件不利的国家该如何维持民主呢?
1979年,北大行政人员告知来华留学的加拿大学生Melanie Manion:据使馆消息,她的母国加拿大发生政变。Manion不假思索地否定了这条消息。经核查,政变发生国为加纳而非加拿大。而行政人员难以理解的是:没有消息渠道的Manion何以如此自信。
后来当上政治学者的Manion对此解释如下:加拿大是巩固的民主国家,政变发生概率接近于0。在此环境之下,民主已成为政治领域的唯一规则。无论其结果为何,所有的政治参与者都服从它,也预期其它参与者将会遵守它。
然而,我们不需要也不应该对新兴的民主抱有如此高的期许。“民主巩固”(democratic consolidation)依赖于一定程度的发展水平,还需要一定的国家能力、统一的国族认同、制度化的法律保障、活跃的公民社会。但对于许多摇摇欲坠的新兴民主来说,保持基本的政治竞争,使民主生存(survive)下去才是首要任务。
Svolik(2008)早就发现,民主的生存与巩固依赖于不同的条件。Way(2015)则呼应了近期民主化研究中的转向:政治发展并非单行道,重复着从威权到不稳定民主,再到民主巩固的路线。一方面,一些“转型国家”在经历了威权的崩溃后,重新建立起了稳定的威权;另一方面,一些“转型国家”虽然保持了最低限度的民主,但在目之所及的时间内,摇摇欲坠的民主并没有“巩固”的迹象:政党体系缺乏稳定;治理能力虚弱,吸引选民的主要手段并非政纲,而是精英的庇护许诺;分裂的认同无法实现国族构建。
但Way(2015)认为,恰恰是这些不利于民主长期巩固的因素,维持了基本的政治竞争,从而延续了最低限度的民主。首先,弱小的国家能力妨碍了政治精英强化威权的举措,而松散的政党组织让当权者难以给予统治联盟成员长期的承诺,鼓励了精英的机会主义行为。最后,分裂的国族认同难以为统治者提供足够的意识形态资源,让背叛的精英有能力动员足够的政治支持对抗在任者:乌克兰分裂的国族认同让试图强化权力的在任者被赶下台,而国族认同相对统一的白俄罗斯则让卢卡申科巩固了独裁。
因此,也许我们需要一种乐观而又现实的态度来看待民主的发展:民主的建立并没有什么必然的条件,经济发展水平、不平等或是低效政府都不是民主存续绝对的障碍。而另一方面,建立巩固而具有效率的民主并非一日之功。面对表现差强人意的新兴民主政权,与其火速武断宣布“都一样”,不如在它们有足够走向成熟的时间后再做论断。

        参考文献
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