马亮：面对突发事件，从封锁信息到寻找“避雷针”

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面对突发事件，从封锁信息到寻找“避雷针” | 政见CNPolitics
Original 2017-08-22 马亮 政见CNPolitics

摘要
政府越来越倚重专家和 “技术官僚”，将他们作为规避责任的 “避雷针”。

马亮 / 政见观察员

在中国应急管理领域，一个值得注意的发展趋势是，政府正在逐步从信息封锁和控制走向公开透明。例如，政府在 2003 年的非典（SARS）和 2009 年的流感病毒（H1N1）事件中，表现出完全不同的应对策略。为什么中国政府会出现这种戏剧性的转型？

在最近一项研究中，两位研究人员认为：这是因为政府从非典得到教训，意识到信息封闭无助于规避责任，甚至可能适得其反，让政府背负难以承受的政治重负。因此，政府越来越倚重专家和 “技术官僚”，将他们作为规避责任的 “避雷针”，以此推卸责任并维护体制合法性。

责任规避：从信息封锁到 “避雷针”

任何执政者都面临一个不得不面对的信息困境：信息公开固然可以促进政策优化和公众参与，但也会动摇执政基础。比如，调查记者对危机事件的深度报道有利于揭示真相，但也会把民众的怒气引向政府。所以，政府最怕也最恨的就是，“你知道的太多了”。

对于中国来说，执政者面临的信息困境更加具有挑战性。政府对媒体有很强的控制力，但是民众的信息需求日益增长，信息公开与控制之间的权衡很难把握和拿捏。因此，当出现可能危及执政基础的突发事件时，政府就会选择控制信息而避免局面失控。

政府之所以会选择控制信息，归根结底是为了规避危机可能带来的责任。责任规避是西方国家普遍存在的政治现象，即政客为了保住执政地位而采取各种策略，规避责任并改善公众印象。研究人员认为中国也有类似的现象，责任规避并非普选制国家的专利。

西方政客可以采取许多手段规避责任并寻求自保，其中最常用的就是 “避雷针”。比如，美国总统总是让政府咨询专家来提议政策，这等于是把政策的命运同这些人绑在一起。如果政策失败，那么政客就可以 “丢卒保车”，让这些 “避雷针” 去 “顶包”。当然，“避雷针” 不一定是专家，也可以是具体的责任部门，只要不影响政客的政治前景即可。

由于许多西方国家的新闻媒体不受政府控制，在 “纸包不住火” 的情况下政府很难封锁信息。但是在中国，政府有很强的能力控制信息，只不过这种控制力越来越难以奏效。在这种情况下，政府开始转向其他策略，而“避雷针”就是一种理想选择。

从非典到 H1N1

2003 年非典（SARS）爆发，中国各级政府部门因为封锁信息而导致社会上流言四起，并贻误了应对病毒传播的最佳时机，在国内外都招致骂声一片。但是在 2009 年流感病毒（H1N1）爆发时，政府则一改过去的习惯做法，主动和世界卫生组织沟通信息，并积极推动信息传播和透明公开。

此后 2013 年流感病毒再次出现时，政府依然采取了类似的公开透明姿态，说明这种转型已然完成。这种转型背后，是政府管理策略的悄然变化，即政府为了规避责任而采取了不同的手段。

鉴于新华社作为 “党的喉舌”，同政府有密切联系，也是政府的主要信息通道，对其分析可以追踪危机事件的信息流通情况。研究人员收集了 2003 和 2009 两次公共卫生事件发生后 10 个月的新华社报道文章，对其进行编码和挖掘。

数据显示，非典直到事件爆发三个月以后才有新闻报道，直到党中央 “定调子” 后才真正全面披露。相对来说，流感病毒则在一开始就得到媒体报道和持续关注，信息公开并没有明显受政府的干预或影响。非典的相关报道超过两千次，而流感病毒的则只有两百多条。这是因为非典的信息在一上来被严格限制，所以后期公众对信息公开的需求非常强烈。

在非典事件中，地方和中央政府都试图 “捂盖子”，期望内部解决问题。但是这种策略被证明不仅无效，而且贻误了控制病毒感染的最佳事件。民众不得不依靠小道消息，以至于谣言四起而人心惶惶。与此同时，非典发端于中国，但是国际社会却需要从病毒流入的其他国家和地区获取信息，这使中国的国际声誉也大大受损。

而在流感病毒事件中，政府从一开始就同世界卫生组织保持密切沟通和配合，并不遗余力地公开各种信息。但是，这也可能是因为流感病毒是从其他国家流入中国的，因此政府可以自然而然地规避责任。

在两次事件中，专家学者和卫生防疫部门都被作为 “避雷针” 而被媒体报道频繁提及，但是这种情况在流感病毒事件比在非典事件更加明显。在非典事件中，国家领导人不得不在关键时刻，亲自出面向非典 “宣战”。流感病毒事件则被定性为地方政府的职责，在媒体报道中“出镜”最多的是卫生防疫部门和地方政府，并不需要国家领导人和中央政府 “亲自出马”。这意味着即便信息公开透明，国家和中央政府也可以把人们的注意力转向这些 “避雷针”。

这些迹象意味着，政府在应对危机时发生了明显的转型。在 “避雷针” 策略可以奏效的政策领域，政府完全不必诉诸信息控制，而是可以通过把问题 “去政治化”，使技术官僚和科学证据发挥作用，并维护执政体制的合法性。当政府愈加认识到这一点时，可能就会创新策略而开放透明地处理信息困境了。

值得注意的是，这种快速转型也表明中国政府有很强的学习应变能力，并使其执政的合法性得以持续巩固。但是，研究人员认为我们不应高兴得太早，因为这种避责策略可能只是在流行病领域逐渐成型，而并没有成为政府运作的普遍逻辑。比如，2008 年发生的三鹿奶粉事件，政府又重蹈覆辙，再次因为封锁消息而遭受诟病。

参考文献
Baekkeskov, E and O Rubin. "Information Dilemmas and Blame‐Avoidance Strategies: From Secrecy to Lightning Rods in Chinese Health Crises." Governance 30 (2017): 425-443.

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