苗公知：如何给民主续命

bridged

        如何给民主续命 | 敦伦政经学院
2017-11-21 苗公知 敦伦政经

文/  苗公知
导读：良好的经济条件、制度环境，乃至转型前后的历史遗产，都影响着民主政权的命运，但民主的存亡并没有什么必要的条件。经济发展水平、不平等或是低效政府都不是民主存续绝对的障碍。另一方面，建立巩固而具有效率的民主并非一日之功。
分割线
20世纪70年代到90年代，民主化转型席卷了从非洲到东欧的广大地区，冲击了各式各样的威权政府(我院作者洪公知对相关文献进行过精彩的总结，见“统治者何时放弃权力？”)。当时，近似宿命论的乐观主义流行于威权国家的民主派以及政治学界，他们对民主转型的前景满怀希望，期盼着历史在民主中终结。
三十年后的今天，之前的乐观估计却不得不被修正：经济发展和全球化反倒增强了某些威权政府的韧性，令转型更加困难；许多建立于威权废墟之上的民主制度难以自我维持，甚至走向崩溃。
学界看待民主的眼光，也随之而变得更加现实。80和90年代的民主化研究被“转型范式”（Transitology）所支配，把权力交接看成是民主化的全部。如今的学者则放广视野：值得关注的不仅是转型何以发生，更有如何守住宝贵的转型成果。近期的研究发现，良好的经济条件、制度环境，乃至转型前后的历史遗产，都影响着民主的命运。一些看似不利于民主巩固的因素，却在特殊的环境下促进了政治竞争，使脆弱的新兴民主得以维持。
分割线
经济，但不只是经济

经济发展与民主之间关系的争论仍在继续，但经济发展对民主巩固的积极作用业已成为共识。Przeworski(2000)很早就提出：民主与经济发展之间的相关性，并非是因为富国更易发生民主转型，而是因为民主在富国更难崩溃。其经典定理可表述为：没有一个发展水平高于1975年的阿根廷的民主政权崩溃。
虽然委内瑞拉的民主崩溃挑战了上述论断，但迄今为止，经济发展水平仍是预测民主存续的最佳指标（Svolik, 2008, 2015; Aleman & Yang, 2011; Sing, 2010）。经济发展依赖去中心化的市场经济，威权政府更难以把持经济来巩固权力；更多的资源缓和社会分裂，增强合作激励；发展可以向治理者提供更多资源，有助于国家能力(state capacity)。
从长远来看，较高的经济发展水平有利于民主的巩固。然而，短期的经济表现也会影响民主崩溃的几率。
Lipset(1960) 首先提出，民主若缺乏“内在合法性”(Intrinsic legitimacy)，其存续便会依赖政府的效能。不出所料的是，两次大战间的世界性经济危机正是第一次威权回潮的背景。Przeworski(1995) 也发现，经济衰退会大幅抬升政权崩溃的概率，即便是民主政府也难以幸免——尽管民主政府总体上比威权政府韧性更强。
从经济衰退到民主崩溃的机制多种多样：1. 经济衰退下，更多民众会默许乃至支持野心家对民主的颠覆。2.经济危机带来结构性改革的压力，有潜在受损可能的精英更可能会对民主发起挑战。3.财政困窘的政府较难维持官僚建制和军警的忠诚，无论其形式是民主还是威权。(Kaufman& Haggard, 2016)。
一系列量化研究进一步证明了经济增长与民主存续之间的相关性(Svolik, 2008; Houle, 2009;Kadivar, 2017; Brambor & Lindvail, 2014)。值得一提的是，Maeda(2010)区分了民选领导人发起的“民主倒退”(Backsliding)与军人发动的“政变”：经济衰退会增大政变发生概率，但对民主倒退的发生与否却无甚影响。民主倒退通常由现任领导人发起，而政变则会颠覆现任的统治。经济衰退会降低现任的民意支持率、降低政变成本，提高政变成功率。然而，经济危机并不影响在任领导人侵蚀民主制度的成本。毫不意外的是，委内瑞拉与俄罗斯的民主倒退均发生在石油繁荣时期，而匈牙利和土耳其的民主倒退也并非由经济衰退引起。
经济不平等可能也影响着民主的存续。一些学者视威权政府为经济精英维持不平等的手段，而民主化将会引致更多的再分配。不平等程度越高，民主化带给精英的预期损失便越大。因此，在高度不平等的威权国家，精英便倾向于以镇压而非妥协来应对民主化压力；即便民主在不平等的国家建立，富人也更愿以政变来颠覆民主政权(Boix, 2003; Acemoglu & Robinson, 2001, 2005)。
然而，定量地检验这一猜想并非易事：有关经济不平等的数据覆盖面很小，而遗漏值多集中于贫穷国家，因而难免估计误差。为解决此问题，Houle(2009)用资本占工业附加值的比例作为不平等的代理变量，研究结果与理论预期不同：不平等对于民主转型并无显著影响，但民主在不平等的国家更易崩溃。虽然不平等会提高群众争取民主的意愿，但现实世界中的群众动员总归难逃集体行动的困境。民主颠覆的发生机制则有所不同：政变仅由少量精英促成，协调集体行动要简单许多。
Houle(2009)对民主的不平等模型仅有局部修正，另一些学者则从根本上对该模型提出了挑战(Slater, Smith& Nair, 2014; Haggard & Kaufman, 2012, 2016)。在他们看来，不平等模型未能正视真实世界中的复杂政治生活。Slater, Smith & Nair(2014)剖析了不平等模型背后的两项预设：1.国家有能力执行再分配政策。2.政治权力的实际拥有者是经济精英的代理人。在国家能力较强时，该假设或许能成立，但很多新兴民主国家的能力十分有限，政府即便有相关意愿，也缺乏贯彻再分配政策的手段。此外，军人在这些国家是独立的政治行动者而非富人的代理人。相较于捍卫富人利益，政变更可能源于军人的自利考虑，或来自少壮派激进的进步主义意识形态。Slater, Smith & Nair(2014)考察了国家能力较弱的非洲地区：民主国家中富人的税负实际上更少而非更多；而威权逆袭也没有减少对富人的税收。
Kaufman and Haggard(2012，2016)对不平等模型提出了类似批评。不过他们质疑的焦点并不在民主与不平等之间的统计相关性，而是针对相关性背后的机制：即便这种相关性存在，现实中的民主转型和民主崩溃真的是分配问题引起的吗？两位作者没有使用量化证据，而是记录了第三波民主浪潮中的所有转型案例，并对每个案例采取定性的因果过程观察。
他们发现，即便采纳宽松的标准，“再分配需求”也只能解释民主转型的55%左右。余下的案例要么是精英在底层压力阙如的情况下主动发起，要么来自精英内部分裂。而再分配能够解释的民主颠覆就更加有限：在第三波民主浪潮之后发生的民主颠覆中，只有20%-30%与精英抵制再分配有关。有时，反对民主者获得了跨阶级的支持，如秘鲁藤森总统的自我政变；另外，精英群体的分裂也可能导致民主颠覆：1991年泰国政变的起因便是民主政府企图控制军队开支，但该届泰国政府却广受富人支持。最后，在厄瓜多尔(2000)，加纳(1980)和苏里南(1980)三个被作者称为“民粹主义颠覆”的案例中，民主崩溃的原因与再分配模型的预测正好相反：颠覆者挑战民主的原因是民主政府的再分配太少而非太多。
综上，作者认为，即便民主颠覆与不平等之间有相关性，阶级冲突也不是民主颠覆的基础发生机制：政治因素可能同时引起了民主崩溃和经济不平等。作者用 “弱民主综合症”(Weak Democracy Syndrome)来形容脆弱的民主政体：制度化水平不足，难以控制军队，无法协调精英间矛盾；它无力促进经济增长，也未能缓和不平等问题。也许，与其过度关注经济，不如将一部分注意力放到新兴民主的政治过程上，从制度方面来理解民主崩溃的原因。
分割线
“笨蛋，是政治！”

在第三波民主化未结束时，政治学者便已开始探讨何种政治制度有利于民主存续。Linz(1994)是总统制最为激烈的批评者之一。依他之见，议会制更有利于新兴民主巩固：议会制鼓励政党联盟，行政机关较易有议会多数支持。总统制的“赢者通吃”则降低了政党合作的意愿，立法和行政机关分立又令总统与议会关系紧张。此外，总统制还缺乏不信任投票以及解散议会等制度化的冲突解决手段，冲突容易演变成僵局，而这会诱使政治行动者诉诸非民主手段来寻求解决。
截至目前，定量研究在该问题上并无决定性证据。一些研究不利于Linz的结论，如Boix(2003)发现，总统制整体而言对民主没有影响；Aleman & Yang(2010) 的研究表明，总统制对民主存续的影响只在边际上显著，而且还是正相关。
支持Linz论点的定量证据也不难找到。Svolik(2008)发现，总统制会降低民主巩固的概率，而他(2014)新近的研究区分了民主崩溃的不同方式，并有如下发现：总统制对军事政变无影响，但增加了民选领导人终结民主的概率。Maeda(2010)确认了这一发现。
让我们暂且搁置尚无定论的统计相关性，考虑一下Linz所描述的机制：即使总统制与民主崩溃存在相关性，总统制制造的政治僵局真的是民主崩溃的原因吗？Cheibub (2007)便认为，民主崩溃与总统制的相关性只是巧合：由于历史原因，总统制集中在拉美地区，而这一地区的原生禀赋就不利于民主巩固；此外，给定相同的议会碎片化程度，总统制下组建政党联盟的概率与议会制并无明显差异。这似乎表明总统制并非内在地倾向于制造政治僵局。
另一方面，由于过多关注上世纪拉丁美洲的政变，Linz的理论存在着时空的限制：如今，新兴民主更多地终结于民选领导人而非军人之手。这些领导人以民众授权为借口，不断挑战权力制衡和宪法对公民自由的保护。选举仍然定期发生，但缺乏公平性或深受舞弊之害。虽然政治僵局仍然会降低民主的效率，但行政与立法权力之间的矛盾却能制衡民选领导人。Sing(2010)的定量研究也支持这一看法：立法和行政机关之间的分权细节非常重要：弱小而温顺的议会，而非总统制本身，才是造成民主崩溃的罪魁祸首。
总统制与议会制的优劣仍没有定论，但越来越多的学者意识到，总统制—议会制是一个连续体，选举制度、选区规则乃至议会的投票制度都会影响立法和行政权力之间关系。过多地关注宪法设计，或许会导致对中观与微观制度因素影响的忽视。随着“总统还是议会”这一问题淡出学术争论的中心，学者们开始关注其它制度对民主存续的影响。
譬如，独立的司法机构常常制衡着行政权力，守护着民主制度。并不奇怪，司法独立常常成为野心家的眼中钉：阿根廷总统梅内姆为了突破任期限制，将最高法院的法官人数由5人增为9人；委内瑞拉的查韦斯更是用私家班底取代了原先独立的最高法院，把持了司法权。
然而，形式上独立的司法机构并不必然是民主的守护者，特别是新建立的司法机构，虽然在正式制度上独立于行政机关的运作，但其人选则是由现任政治精英所决定，因此常沦为民主倒退的帮凶。Gibler& Randazzo (2011)发现，只有存续时间达到足够长度的独立司法机构才能保护民主制度，新建立的独立司法机构反倒可能增大民主崩溃的几率。
在深度分裂的社会中，权力分享机制同样影响民主存续。Graham, Miller& Str?M (2017)区分了三类分权制度：1.包容性制度(inclusive institution)：采用大联盟政府与少数否决权等制度，使少数群体能够参与中央政府的政策制定；2. 弥散性制度(dispersive institution)：以联邦制等区域性分权安排，给予少数群体更多自治权；3.限制性制度(constraining institution)：更强有力地保障公民自由，将可能引致分裂的议题移出公共权力的干涉范围。作者认为，只有限制性制度能为民主输家、赢家及第三方提供持续参与民主政治的激励。借助动态Probit模型(Dynamic Probit Model)的帮助，作者发现：刚经历过内战的国家采纳包容性制度，有利于降低民主崩溃的概率，弥散性制度则无法防止民主崩溃，限制性制度无论经历内战与否都能降低民主崩溃的概率。
国际因素也影响着民主转型和存续。冷战结束后，失去了苏联这一后台，非洲的许多独裁政权纷纷转型；于此同时，美国，连同其西方盟国，也为威权政府的转型提供了压力和激励(Levitisky & Way, 2010; Boix, 2011；Gunitsky, 2014)。超出国境的因素也影响着民主的存续：实行民主制度的邻国愈多，民主便愈不容易崩溃(Svolik, 2015; Kadivar, 2017; Slater, Smith & Nair, 2014)；参与民主国家成员较多的国际组织，也会降低民主崩溃的概率(Pevehuose, 2013)；最后，美国的外交政策是预测其拉美邻居民主命运的良好指标(Sing, 2010)。
分割线
告别革命？历史遗产与民主存续

一些研究将眼光放得更远：他们不止着眼于经济与政治现状对民主存续的影响，而是进一步探索了转型前的历史遗产如何影响民主的命运。
有政变或军政府统治历史的新兴民主体制的确更易被颠覆(Svolik, 2008; 2015; Slater, Smithm& Nair, 2014; Haggard & Kaufman, 2016; Graham, Miller & Str?M, 2017)。需要注意的是，这一相关性并不一定是因果联系：军人干政的历史只是证明了他们长期的政治影响力。即使民主化转型发生，军人在政治活动中的独立角色和政治能量也未必削弱。
阿拉伯之春再度激发了对转型路径的讨论。在经历短暂的民主和穆兄会的糟糕统治后，埃及又回到了军人统治之下，而新独裁者塞西的专制程度并不亚于穆巴拉克；叙利亚反对派中不乏宗教极端主义者；后卡扎菲时代的利比亚支离破碎，成为野心家争夺权力的战场；转型相对成功的突尼斯目前也有强力机构干政、民主倒退的危险。
中东民主的黯淡前景似乎令学者们回忆起了一个经典猜想：与大规模群众动员乃至革命引发的民主化相比，以和平协议来转型是否更加有利于民主巩固？在第三波民主化尚未结束时，这一问题便已引发广泛讨论。虽然Karl(1990)认为协议转型对民主改革的彻底性有负面影响，但这一时期的多数学者仍然认为，朝野温和派之间的协议对转型至关重要(O’Donnell & Schmitter, 1986; Huntington, 1991)。
不过，以埃及和突尼斯两个案例来论证革命式转型必然失败，实在太过偏颇：首先，在这两个“社交媒体革命”案例中，集会及抗议等群众运动乃是短期引爆的自发行为，缺乏长期群众动员背景，并非有形态的政治势力，转型成败与否都与此因素干系不大；此外，在此二例中，威权政府的崩溃更该归功于专制者的内讧而非群众运动：关键时刻精英内部的分裂令本·阿里和穆巴拉克失去了军队的支持，威权遂难免垮台。
如今，距离第三波转型已有三十余年，针对其中的各个案例，学界已经有了更多的证据来评判不同转型方式的长期后果：群众动员造成的转型并不内在地劣于协议转型。相反，转型期间的高强度群众动员，有利于民主的存续和民主质量的提升。
首先，群众动员的压力能保障民主制度的公正性。在缺乏下层压力的转型中，精英把持着政体的机构运作，使得选举制度、政策议程向精英利益倾斜。Albertus & Menaldo (2014)发现，惟有革命引发的民主才能提高再分配水平。Haggard & Kaufman(2016)则发现，在转型后的一到三年内，平均而言，精英主导式转型在民主质量上远低于群众动员式转型。此差异在转型五年后才会渐渐消失。不出所料的是，以群众动员实现民主化的乌拉圭在转型四年后即被Polity评为 “完全民主”，而转型过程被精英主导的智利用了18年才彻底矫正了歧视性的选举制度，消除了军队对政策的把控。
更为重要的是，通过群众动员转型的民主国家可能有更强的生命力。Kadivar(2017)的定量研究发现，转型前的长期群众动员可以极大降低民主崩溃的几率：比起未经过群众动员的转型国家，有6年以上群众动员历史的新兴民主崩溃的概率要小80%。而Haggard & Kaufman(2016)的案例对比也支持这一看法：长时间的群众运动能锻造民主必需的政治家与政党，保证了转型后秩序良好的政治参与；群众动员激活了转型国家的公民社会。正式制度或许无法抵御野心家时，动员足够的公民社会往往能成为捍卫民主的有力屏障。
分割线
从民主巩固到民主存续

综上所述，民主的巩固需要经济发展和增长、活跃的公民社会和适宜的政治环境。然而，并非所有威权国家都具有良好的转型禀赋。那么，先天条件不利的国家该如何维持民主呢？
1979年，北大行政人员告知来华留学的加拿大学生Melanie Manion：据使馆消息，她的母国加拿大发生政变。Manion不假思索地否定了这条消息。经核查，政变发生国为加纳而非加拿大。而行政人员难以理解的是：没有消息渠道的Manion何以如此自信。
后来当上政治学者的Manion对此解释如下：加拿大是巩固的民主国家，政变发生概率接近于0。在此环境之下，民主已成为政治领域的唯一规则。无论其结果为何，所有的政治参与者都服从它，也预期其它参与者将会遵守它。
然而，我们不需要也不应该对新兴的民主抱有如此高的期许。“民主巩固”(democratic consolidation)依赖于一定程度的发展水平，还需要一定的国家能力、统一的国族认同、制度化的法律保障、活跃的公民社会。但对于许多摇摇欲坠的新兴民主来说，保持基本的政治竞争，使民主生存(survive)下去才是首要任务。
Svolik(2008)早就发现，民主的生存与巩固依赖于不同的条件。Way(2015)则呼应了近期民主化研究中的转向：政治发展并非单行道，重复着从威权到不稳定民主，再到民主巩固的路线。一方面，一些“转型国家”在经历了威权的崩溃后，重新建立起了稳定的威权；另一方面，一些“转型国家”虽然保持了最低限度的民主，但在目之所及的时间内，摇摇欲坠的民主并没有“巩固”的迹象：政党体系缺乏稳定；治理能力虚弱，吸引选民的主要手段并非政纲，而是精英的庇护许诺；分裂的认同无法实现国族构建。
但Way(2015)认为，恰恰是这些不利于民主长期巩固的因素，维持了基本的政治竞争，从而延续了最低限度的民主。首先，弱小的国家能力妨碍了政治精英强化威权的举措，而松散的政党组织让当权者难以给予统治联盟成员长期的承诺，鼓励了精英的机会主义行为。最后，分裂的国族认同难以为统治者提供足够的意识形态资源，让背叛的精英有能力动员足够的政治支持对抗在任者：乌克兰分裂的国族认同让试图强化权力的在任者被赶下台，而国族认同相对统一的白俄罗斯则让卢卡申科巩固了独裁。
因此，也许我们需要一种乐观而又现实的态度来看待民主的发展：民主的建立并没有什么必然的条件，经济发展水平、不平等或是低效政府都不是民主存续绝对的障碍。而另一方面，建立巩固而具有效率的民主并非一日之功。面对表现差强人意的新兴民主政权，与其火速武断宣布“都一样”，不如在它们有足够走向成熟的时间后再做论断。

        参考文献
Acemoglu, D., & Robinson, J. A. (2001). A theory of political transitions. American Economic Review, 938-963.
Acemoglu, D., & Robinson, J. A. (2005). Economic Origins of Dictatorship and Democracy: Cambridge University Press.
Albertus, M., & Menaldo, V. (2014). Gaming democracy: elite dominance during transition and the prospects for redistribution. British Journal of Political Science, 44(3), 575-603.
Alemán, J., & Yang, D. D. (2011). A duration analysis of democratic transitions and authoritarian backslides. Comparative Political Studies, 44(9), 1123-1151.
Berman, S. (1997). Civil society and political institutionalization. American Behavioral Scientist, 40(5), 562-574.
Boix, C. (2003). Democracy and Redistribution: Cambridge University Press.
Boix, C. (2011). Democracy, development, and the international system. American Political Science Review, 105(4), 809-828.
Brambor, T., & Lindvall, J. (2014). Democratic Breakdowns in Economic Crises: The Role of Political Ideology. Unpublished manuscript.
Cheibub, J. A. (2007). Presidentialism, Parliamentarism, and Democracy: Cambridge University Press.
Gibler, D. M., & Randazzo, K. A. (2011). Testing the effects of independent judiciaries on the likelihood of democratic backsliding. American Journal of Political Science, 55(3), 696-709.
Graham, B. A. T., Miller, M. K., & Str?M, K. W. (2017). Safeguarding Democracy: Powersharing and Democratic Survival. American Political Science Review, 111(4), 686-704. doi: 10.1017/S0003055417000326
Gunitsky, S. (2014). From shocks to waves: Hegemonic transitions and democratization in the twentieth century. International Organization, 68(3), 561-597.
Haggard, S., & Kaufman, R. R. (2012). Inequality and regime change: Democratic transitions and the stability of democratic rule. American Political Science Review, 106(3), 495-516.
Haggard, S., & Kaufman, R. R. (2016). Dictators and Democrats: Masses, Elites, and Regime Change: Princeton University Press.
Houle, C. (2009). Inequality and democracy: Why inequality harms consolidation but does not affect democratization. World Politics, 61(4), 589-622.
Kadivar, M. A. (2017). Mass Mobilization and the Durability of New Democracies.
Karl, T. L. (1990). Dilemmas of democratization in Latin America. Comparative Politics, 23(1), 1-21.
Levitsky, S., & Way, L. A. (2010). Competitive Authoritarianism: Hybrid Regimes After the Cold War: Cambridge University Press.
Lijphart, A. (1977). Democracy in Plural Societies: A Comparative Exploration: Yale University Press.
Linz, J., J (1994). Presidential or Parliamentary Democracy: Does it Make a Differnece? In J. Linz Juan & V. Arturo (Eds.), The Failure of Presidential Democracy: The Case of Latin America, Volume 2 (pp. 3-87). Baltimore: John Hopkins University Press.
Lipset, S. M., & Man, P. (1960). The Social Bases of Politics. Baltimore: The Johns Hopkins University Press.
Maeda, K. (2010). Two modes of democratic breakdown: A competing risks analysis of democratic durability. The Journal of Politics, 72(4), 1129-1143.
Mainwaring, S., & Pérez-Li?án, A. (2013). Democratic Breakdown and Survival. Journal of Democracy, 24(2), 123-137.
Pevehouse, J. (2013). Democratic Survival and the Third Wave of Democratization: Working Paper, Center for Democracy, Development and the Rule of Law, Stanford University.
Przeworski, A. (2000). Democracy and Development: Political Institutions and Well-Being in the World, 1950-1990 (Vol. 3): Cambridge University Press.
Przeworski, A., Limongi, F., & Giner, S. (1995). Political Regimes and Economic Growth Democracy and Development (pp. 3-27): Springer.
Sing, M. (2010). Explaining democratic survival globally (1946–2002). The Journal of Politics, 72(2), 438-455.
Slater, D., Smith, B., & Nair, G. (2014). Economic origins of democratic breakdown? The redistributive model and the postcolonial state. Perspectives on Politics, 12(2), 353-374.
Svolik, M. (2008). Authoritarian reversals and democratic consolidation. American Political Science Review, 102(2), 153-168.
Svolik, M. W. (2015). Which democracies will last? Coups, incumbent takeovers, and the dynamic of democratic consolidation. British Journal of Political Science, 45(4), 715-738.
Way, L. (2015). Pluralism by Default: Weak Autocrats and the Rise of Competitive Politics: John Hopkins Press.